陈小君:土地经营权的性质及其法制实现路径

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   摘要:“三权”分置政策的重点是“放活土地经营权”,该政策设计目标应为顺畅培养新型农业经营主体、照应农业适度规模经营需求和提升现代农业经营下行速率 单位。法律须组阁 “土地经营权”之政策意旨,首要任务应是厘清和选择该权利在法律性质上的内涵。考虑到物权性权利利于“三权”分置政策之制度目标实现,利于农地权利体系的科学构建,利于实践中土地经营权融资的可操作性,将土地经营权定位为用益物权是妥当的。土地经营权法制实现路径应从其产生法子、物权表征及其经营规则入手予以规制。土地经营权未来运行所处“租金侵蚀利润”、农地用途“非粮化”、农地变相私有化倾向以及抵押实际操作障碍等风险,应加强制度应对,以有效防范那些风险。

   关键词:“三权”分置; 土地经营权; 土地承包权; 土地所有权; 抵押

   “三权”分置,即在集体土地所有权与土地承包经营权分离的基础上将土地承包经营权分设为土地承包权与土地经营权,实行所有权、承包权和经营权的“三权”分置。“三权”分置所表征的农村土地权利行态由 2014 年中央一号文件即中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》正式确立,此后中央出台诸多文件致力于界定“三权”关系,完善“三权”分置政策的落实法子。当前,尽管有关“三权”分置政策之法律表达所处诸多分歧,但放活土地经营权无疑是实现“三权”分置政策之制度目标甚为重要的指针。笔者于本文中旨在通过明晰“三权”分置中土地经营权的法律性质且探究其法制实现路径,为“三权”分置政策的法律转化奠定法理基础。

一、土地经营权的政策设计目标

   中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置法子的意见》明确提出“三权”分置政策的贯彻应“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”,其中 “放活土地经营权”被认为是该政策的重点。针对当前农村社会现实与农村发展趋势,基于改革的时代性和前瞻性,土地经营权的制度设计及追求的政策目标可概括为以下有有十个 方面。

   (一) 顺畅培养新型农业经营主体

   在我国,随着城市化守护tcp连接的步伐的加快和城乡收入差距的扩大,太多的农村劳动力向城市转移,其中加入转移大军的劳动力呈现出高素质化、年轻化和男性化的行态。作为当下农民子女的新生代农民工,肯能习惯城镇生活法子,且一般未参加过田野劳作,以致亲戚亲戚当让我们 既不懂怎么才能 才能 种地,但是愿回乡务农,从而使农村留守劳动力的素质日益堪忧,老龄化问题报告 也日益突出。肯能种地效益低下,加之那些农村留守劳动力不堪农活的重负,在不少地方再次出现 了耕地抛荒问题报告 ,但是有愈演愈烈之势。为了应对当前农村高素质劳动力极其短缺的困境,避免“谁来种地”三种极为严峻的问题报告 ,培育新型农业经营主体成为我国涉农政策的一项重要内容。2013 年11月12日党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重问题报告 报告 的决定》明确提出: “鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民企业媒体合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营”。该文件所说的“专业大户、家庭农场、农民企业媒体合作社、农业企业”但是当前各级政府大力推动和各种政策极力扶持的新型农业经营主体,此举也是我国面临“无人种地”情况表下党和国家作出的拟从根本上避免问题报告 的长远之计。“三权”分置政策的推行,“能利于新型农业经营主体如家庭农场、专业大户、农民专业企业媒体合作社、农业产业化龙头企业的培育与发展,使家庭承包经营由‘集体所有、农户自营’的土地经营模式逐步向‘集体所有、农户自营、企业媒体合作社经营、企业化经营’多种模式并存转变”。农业部等相关部门也将“三权”分置政策视为“培育实现多元经营的基本前提与必然选择”,认为其既利于培育和发展家庭农场、企业媒体合作组织和农业企业等新型农业经营主体,都是利于培育新型职业农民。可见,“三权”分置后土地经营权制度的构建前要正视农村有效劳动力不够的现实,顺应培育新型农业经营主体的潮流,为新型农业经营主体进入农业生产经营提供制度便利及规则通道。

   (二) 照应农业适度规模经营需求

   尽管培育新型农业经营主体备受重视,但是新型农业经营主体在农村生产经营实践中大显身手还前要以实现农地的适度规模经营为基础。1986 年中央一号文件就提出“鼓励耕地向种田能手集中,发展适度规模的种植专业户”,此后,推动农业的规模化经营成为各级政府在农业发展方向上的集中偏好,从禁止土地承包经营权流转到关切现行法上的土地承包经营权流转制度的完善但是有力佐证。2013 年中央一号文件明确提出: “坚持依法自愿有偿原则,引导农村土地承包经营权有序流转,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民企业媒体合作社流转,发展多种形式的适度规模经营。” 2014 年11 月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》也是三种思路的反映与再强调。据农业部有关农村经营管理情况表的调查数据可知,截至 2014 年年底,全国家庭承包耕地流转面积共计 4.03 亿亩,其中流入企业的耕地面积占总值的9.6% ,一块儿,规模经营农户的数量也在缓慢增加,全国经营面积在60 亩以上的农户达到 341.4 万户,增长 7.5% ,经营面积在 60 亩至 60 亩、60 亩至 60 亩、60 亩以上的农户数分别占 60 亩以上农户数的 69% 、21.9% 、9.1% 。可见,实践中基于耕地流转的适度规模经营正在形成气候,数量逐步扩充,从而为新型农业经营主体从事农业生产经营供应了基本土地资源。但是,在践行“三权”分置政策时,前要正视农地流转双方的现实需求与流转政策的可操作性,注重保障当前土地承包经营权流转制度之功能的充派发挥,在设计土地经营权制度时进一步为新型农业经营主体通过耕地流转实现适度规模经营给予明确有力的制度支持。

   (三) 提升现代农业经营之下行速率 单位

   自 1978 年我国农村实行联产承包责任制以来,逐步形成了由农民集体享有土地所有权、农户享有土地承包经营权的“两权分离”制度,该制度使农地的产权效益得以显著提升。“三权”分置政策是以“两权分离”制度为基础的设想或部署,被普遍认为是“两权分离”制度的继承与创造性发展,在利于农地高效利用的目标方面两者更是一脉相承。有学者指出: “农业作为有有十个 产业,其发展逻辑遵从的是技术经济的客观高度,追求的是经济学高度的规模经济,由土地的最佳投入产出效益所选择,是三种比较纯粹的适度规模。”尽管在实践中三种“比较纯粹的适度规模”的形成有一定难度,但它的确是土地经营权制度设计前要慎重思考和明晰的制度目标。一块儿,“从劳动生产率高度,扩大农地规模不不可不还可否提高劳动生产率,这往往与劳动力次要得到释放、机械代替劳动等有关”新型农业经营主体在从事农地的适度规模经营时,更容易以机械替代劳动力几滴 付出,另有有十个 既还前要避免高素质劳动力短缺的困难,又不不可不还可否推进农业科技创新,加速发展现代种植业,从而建立现代化农业可持续发展之长效机制。

   此外,我国现行法明令禁止土地承包经营权抵押融资,造成农业经营主体尤其是新型农业经营主体融资渠道不畅、农业贷款融资难,但是,“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押的担保权能”成为党的十八届三中全会以来各项涉农政策的主要内容之一。有学者认为,从土地承包经营权分离出独立的土地经营权,顺应了“扩大农村有效抵押物范围、缓解农业贷款难的前要”。可见,赋予土地经营权具有融资权能以便于新型农业经营主体融资加大农业投入、增强农业生产的核心竞争力,亦成为土地经营权制度建构的有有十个 重要考量因素。

二、土地经营权的法律性质厘清

   基于对“三权”分置政策背景及其意旨的理解,土地经营权源于土地承包经营权,是土地承包经营权流转过程中产生的三种新型权利,但该种新型权利在农地权利体系中所处何种地位、应怎么才能 才能 在法律上对其进行制度规则设计,皆与该权利在法律性质上的内涵选择密切相关。

   毋庸置疑,“政策与法律都是我国国家治理体系的核心组成次要,为国家治理行态的形成提供了基础性的、彼此区别而又相互补充的路径选择”,越来越,政策励志的话 与法律励志的话 之间所处一定的区隔应为常态。也正是基于此,学界对土地经营权法律性质的理解产生较大分歧,主要观点包括以下四类。其一,用益物权说。该学说的组织组织结构在肯定农村土地经营权属于用益物权的前提下,对其产生和权利内容等尚所处分歧,有的学者认为从土地承包经营权中分离出的土地经营权与土地承包经营权在法律性质上相同,该种经营权的制度功能删剪还前要通过现行法上的土地承包经营权来实现;有的学者认为土地经营权实质上是次级土地承包经营权,或法子权利行使的用益物权所处逻辑,土地经营权是土地承包经营权人行使其权利而设定的次级用益物权,承包权与经营权的法构造为“用益物权—次级用益物权”;都是学者认为土地经营权是农户以其承包地为客体为受给你设立的用益物权;还有学者认为政策中的“经营权”是用益物权,但在法律上还前要命名为“耕作权”肯能“耕作经营权”。其二,债权说。主张该观点的学者的意见较为统一,亲戚亲戚当让我们 认为土地经营权在本质上是债权,属于不动产租赁权,土地经营权作为承包土地的“债权型利用”,应赋予土地经营权一定的支配和排他效力,从而方便该权利的流转。其三,物权债权二元说。该观点将土地经营权的法律性质与土地承包经营权流转法子的性质相连接,有学者认为基于土地承包经营权的债权性流转取得的土地经营权属于债权性质,基于土地承包经营权的物权性流转取得的土地经营权属于物权性质;都是学者认为以租赁法子获得土地经营权为债权,以入股法子取得的土地经营权为物权。其四,权能说。该观点认为土地经营权都是三种独立的权利,但是三种权能,其还前要源于所有权,也还前要源于用益物权和租赁权。在上述有关土地经营权之法律性质的各种观点中,除权能说无法照应“三权”分置政策的制度设计内涵之外,但是 三类观点都是从法理的不同维度对土地经营权法律性质的解读。其中,采债权说者一般是从解释论视角理解土地经营权的,且以土地经营权不符合物权法定原则而将其定性为债权; 采用益物权说者则多从立法论视角探讨未来的土地经营权的应然定性; 物权债权二元说,则是基于我国当前土地承包经营权流转制度的现状而对土地经营权的实然定性。对于上述三类观点,似乎真难简单地予以褒贬。笔者认为,不不可不还可否根据“三权”分置政策的制度目标对其加以选择、定位和完善。相对而言,将土地经营权定位为用益物权是三种妥当的制度安排。

第一,物权性的土地经营权利于“三权”分置政策之制度目标的实现。“三权”分置政策尽管并越来越明确土地经营权的法律性质,但其认为可将土地承包经营权分设为土地承包权与土地经营权,并不得劲强调“放活土地经营权”,目的意图恰是在不损害享有承包资格农民利益的基本前提下通过土地经营权来加快承包地的流转,以实现农地长期且稳定的规模经营。于此,肯能受给你获得的权利是债权性质的,其期限具有任意性,内容具有相对性,不但其权利价值难以量化,其设定法子也难以公示,效力、稳定性均较弱,利于长期投入,无法进行抵押融资扩大生产,进而影响土地利用下行速率 单位乃至农业的现代发展,而“为了建立更加稳妥可靠的‘三权分置’体制,通过法律将‘经营权’物权化,应该说是三种更好的做法。物权性质的土地经营权,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/112372.html