许耀桐:大部制:再造政府权力结构的契机——中美政府体制的一个比较

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  我国即将展开新一轮的政府机构改革,实行职能有机统一的大部门体制。大部门体制,或曰大部制,反映的是当代政府设立行政部门的规律,它能助 减少政府对微观经济社会领域的干预,提高行政效能。另一另一一六个 的改革取向当然很好。而且,朋友要认识到,大部制不须为我国所独创,在西方国家早已实行了大部制。而且,在推行大部门制改革并且,有必要做到“知己知彼”,即很好地了解西方国家实行的大部制究竟是咋样一回事,而我国现在的政府体制又是咋样的,从中寻求改革的正确之路。本文拟以美国为例,进行中美政府体制的一另一一六个 简要比较,以便领悟其中饱含的启示。

  美国:政府大部制实行行政“三分法”

  美国将国家权力划分为立法权、行政权、司法权。每一种生活权力一种生活又划分为决策权、执行权和监督权。原因行政权归政府所有,而且,就政府的行政权而言,从横向权能上,划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权;从纵向层级上,则划分为联邦行政权和各州的地方行政权。美国政府,而且 而且 按照行政权力“三分法”的格局进行机构设置的,其大部制正是实行了“三权分离”的大部制。

  美国政府的行政部门现有1六个,每个部门有的是宽职能的。如美国农业部,下设19个局,大体饱含了我国的农业部、水利部、国家林业局的职能,还包括食品安全和检验,动植物卫生检验等职能,体现出“大农业”的管理理念。综观美国政府的行政部门,拥有的权力主要有三项:

  第一,制定政策权。国会立法制定的法律比较原则,而且常把制定实施细则的权力委托给行政机构。行政机构按照立法规定的原则,制定出具体的规章条例来实施法律。哪几个行政规章条例具有法律的效力,公民、工商企业、社会团体,乃至州和地方政府都须要遵守。

  第二,解释法律和政策。国家的法律和政策在实施过程中,须要考虑到千差万别的具体清况 而决定应咋样执行,这就要由行政官员根据具体清况 进行解释。行政官员对法律和政策的解释,事实上起到制定政策的补充作用,即使最低下级的行政官员也在一种生活程度上起着你相似 作用。而且,行政官员对法律和政策进行解释,实际上而且 而且 在制定政策。

  第三,行政裁决权。国会不仅委托给行政机构制定政策的权力,也赋予行政机构作出行政裁决的权力。在另一方之间,社团之间,另一方与企业之间,另一方、企业、社会同政府之间趋于稳定纠纷时,行政机构老会 受理申诉、作出裁决。各行政机构常举行听证,听取争议双方律师的辩护,记录证人的证词,作出裁决。行政机构在作出行政裁决时,也是在制定政策。当然,对于你相似 裁决,争议的一方如有不服,可向联邦法院起诉,最终由法院裁决。

  以上另一一六个 权限,说明美国的行政部门掌握的而且 而且 行政决策权,也而且 而且 制定和出台政策的权力。在大部门体制下,美国还设有将近150个的独立政府机构和公司。哪几个独立的政府机构和公司是行政管理机构,主要行使行政执行权,即办理行政事务,它们不隶属于行政部门。作为美国大部制的行政部门,非要行政执行权,而且 而且 对行政管理机构进行监管。哪几个独立的政府机构和公司受总统和法院监督。同样的,政府行政部门自身也要受到总统和国会的监督,并向朋友负责。因而,美国的行政部门被戏称是“一仆二主”的机构。

  中国:现有政府体制实行“三合一”

  原因以西方国家的大部门行政体制作为参照系,非你要国政府的行政管理体制不仅是实行条块分割、按照专业管理职能设置政府机构的小部门行政体制,而且是集行政决策权、行政执行权、行政监督权于一身的“三权合一”体制。

  我国现有28个政府部委。对每一另一一六个 部委拥有的权力进行分析,朋友比较慢看过,它们不但拥有决策权、执行权,而且拥有监管权。首先,决策权和执行权合一。它表现为决策过程和执行过程有的是在一另一一六个 政府部门内进行。行政决策的信息收集、调查研究、方案设计、修正反馈等环节,是由同一另一一六个 政府机关和同一批公务员完成的;决策后的执行职能也是由同一另一一六个 政府机关和同一批公务员执行的,决策职能和执行职能深度1重合。其次,决策权和监督权合一,拥有决策权的是同一另一一六个 政府部门内的哪几另一方,对之进行监督的还是你相似 政府部门内的哪几另一方。再次,而且 而且 执行权和监督权的合一,同一另一一六个 政府机关和同一批公务员既扮演执行者的角色,也扮演监督者的角色。总之,我国政府行政体制我我确实是一种生活小部门且实行行政决策权、执行权和监督权深度1集中的“三权合一”体制。

  小部门、“三合一”的政府行政体制,造成很大的体制性弊端:一是权力过于集中,决策权甚至集中于一把手,正所谓“决策一言堂,用人一段话,花钱一支笔”,一切由一把手说了算,屡屡出現严重的决策失误。二是不当地使用执行权,权力部门化、部门利益化的难题比较普遍,原因了能助 部门利益的争着贯彻落实、执行强力;不能助 部门利益的则避之唯恐不及、执行乏力。三是监督权非要位,原因监督者一种生活往往而且 而且 决策者和执行者另一方,原因是与之有直接利害关系的监督机构,因而很容易地把决策和执行的失误当作工作上的缺点,往往以“交学费”为由了结,难于追究决策者、执行者的法律责任。

  现有我国小部门、“三合一”的政府行政体制,是在计划经济体制条件下形成的。当然,应该肯定,你相似 小部门、“三合一”的政府行政体制在历史上另一另一一六个 起过积极的作用。而且,随着我国转向市场经济体制,你相似 管理过细,一身三任,既当“组织员”,又当“运动员”和“裁判员”的政府行政体制,显然原因不适合我国的经济与社会管理了。

  启示:大部制改革是权力形状的重组和再造

  通过以上中美政府体制的简要比较,朋友都可不还能否 很容易地了解到,在当代政府行政管理体制不断科学化、效能化的大趋势下,小部门、“三合一”的政府行政体制非改不可。我我确实,当前我国实行大部制,主要的不须在于机构的精简和人员的减少。有资料表明,我国财政负担供养的人员所占人口的比重,现在还只及美国的一半。而且,从财政供养人员占人口的比重来看,我国的政府规模不须算大。非要难题趋于稳定在哪里呢?主要在于权力过于集中,权力形状和权力运行不合理,原因了行政成本不足英文,政府浪费严重。而且,朋友采纳大部制的良策,并且原因而且 而且 在机构上进行拼合,砍掉而且 部委,充其量不过是在搞“合署办公”,玩“增灶减灶”的游戏。都可不还能否 说,原因行政权力非要得到科学分离,行政职能非要得到彻底调整,还是继续把“三权”集中于大部制行政部门,过去咋样干的现在还咋样干,那而且 而且 做外皮文章,其结果是“画虎不成反类犬”,改了原因比不改更糟糕。

  有鉴于此,从十六大报告现在始于,朋友党即探讨了政府机构改革的基本取向难题,提出“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构”。这是我国第一次把行政管理分为另一一六个 环节,提出须要按照另一一六个 环节规范部门职能。

  在十六大报告的基础上,现在十七大报告进一步提出,要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制。”而且强调了,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力形状和运行机制”。这是第一次明确地把十六大报告中关于行政管理的“三环”提升为“三权”,而且首先强调“三权”之间的相互制约,其次才是它们之间的相互协调。我认为,应该把十七大报告关于决策权、执行权、监督权“三权”相互区分、既制约又协调的这段重要论述,看成是对大部制改革实质的准确认识。从根本上说,大部制改革,是一种生活权力形状的重组和再造。你相似 权力形状的重组和再造就在于,它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。

  原载《改革内参》1508年第6期,作者授权天益发布。

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